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特色小镇两周年:产业立镇与去地产化进行时

来源:中国房地产金融作者:洪静时间 : 2018-10-15 09:24
以全国31个省份(直辖市、自治区)特色小镇产业规划来计算,到2020年特色小镇总计建设2468个左右,远超三部委最初规划。“雄心”背后,特色小镇的发展正在逐渐被“勒紧缰绳”。
2016年10月,住建部公布了第一批中国特色小镇名单。近两年时间,特色小镇建设经历了从热潮、规范到产业落地可持续发展阶段。
 
在地方层面,各省份也相应地对特色小镇建设进行了规划,并先后设定了建设目标,同时出台了配套政策进行支持。
 
2018年9月28日,国家发改委发布《关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》(以下简称《通知》),提到建立规范纠偏机制,包括规范省级创建机制和优化部门创建机制。
 
《通知》要求,在创建名单中,逐年淘汰住宅用地占比过高、有房地产化倾向的不实小镇,政府综合债务率超过100%市县通过国有融资平台公司变相举债建设的风险小镇,以及特色不鲜明、产镇不融合、破坏生态环境的问题小镇;对创建名单外的小镇和小城镇,加强监督检查整改。
 
此次下发《通知》明确了特色小镇不“一次性”命名的机制,“统一实行有进有退的创建达标制,避免一次性命名制,防止各地区只管前期申报、不管后期发展与纠偏。”
 
两年来,国家发展改革委等部门先后印发实施《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》,据《中国房地产金融》不完全统计,截至2017年12月,各部委共出台11条相关政策支持特色小镇创建工作。在首批特色小镇推出两周年之际,政策助力推动背后,特色小镇之路将走向何处?
 
产业立镇
 
2016年2月,国务院发布《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》指出,“适当放宽中西部地区中小城市设置标准,加强产业和公共资源布局引导。”同年7月,住建委、发改委、财政部更是于《关于开展特色小镇培育工作的通知》中明确指出,要有“特色鲜明的产业形态”,“通过产业发展,小镇吸纳周边农村剩余劳动力就业的能力明显增强,带动农村发展效果明显。”
 
在对产业的扶持上,各地都有明确发文。以浙江省为例,浙江省人民政府办公厅曾于2015年6-12月间先后发文,扶持时尚、文房、木雕根雕石刻等产业的传承发展,规划建设一批特色小镇。江苏省人民政府办公厅针对休闲农业的发展也发文指出,“建设一批主题农业创意园、休闲观光农业示范村和农业特色小镇。”贵州省则结合了交通枢纽型、旅游景观型、绿色产业型、工矿园区型、商留集散型、移民安置型等“六型”示范小城镇特点,紧紧围绕“绿色”主题,建设了一批富有个性又具有共性的绿色小镇。
 
产业的发展离不开资金的支持。2016年10月10日,住建部、中国农业发展银行就联合发文要求,“发挥政策性信贷资金对小城镇建设发展的重要作用,做好中长期政策性贷款的申请和使用,不断加大小城镇建设的信贷支持力度,切实利用政策性金融支持,全面推动小城镇建设发展。”2017年1月,国家发展改革委、国家开发银行又印发开发性金融支持特色小(城)镇建设促进脱贫攻坚意见。
 
公开信息显示,河北、安徽、山东、海南等都分别设立了投资基金,天津市在《天津市特色小镇规划建设指导意见》中提出按照一年期6%贷款利率,对每个实力小镇基础设施贷款给予总额不超过2000万元的贴息扶持,对每个特色小镇基础设施贷款给予总额不超过1000万元的贴息扶持。
 
除此以外,各地给出的方案还包括奖金奖励、财政补助、税务优惠等方面。如河北省指出省级财政将用以扶持产业发展、科技创新、生态环保、公共服务平台等专项资金,优先对接支持特色小镇建设。贵州省提出在年度财政预算时要安排小城镇建设发展专项资金;西藏自治区财政更是为特色小城镇建设工作安排10亿元启动资金。
 
值得注意的是,部分地方政府也在用地指标上给予特色小镇一定倾斜。浙江省明确,特色小镇建设确需新增建设用地的,由各地先行办理农用地转用及供地手续,大大简化了流程;对如期完成年度规划目标任务的,省里按实际使用指标的50%给予配套奖励,信息经济、环保、高端装备制造等产业类特色小镇则按60%给予配套奖励。
 
9月28日,发改委下发《通知》明确,产业立镇作为指导原则之一,“把握内涵、纠正偏差、正本清源,坚决淘汰一批缺乏产业前景、变形走样异化的小镇和小城镇。”
 
政企联手
 
至于具体到特色小镇的创建流程中,则是遵循“政府主导、企业市场化运作”的原则。2016年12月,国家发改委发布《关于实施“千企千镇工程”推进美丽特色小(城)镇建设的通知》指出,要求相关单位共同促进特色小镇发展,组织实施“千企千镇工程”,鼓励市场、社会资本积极参与到特色的建设之中。
 
此外,还特别要求,“各地发展改革部门要强化对特色小(城)镇建设工作的指导和推进力度,积极组织引导特色小(城)镇参与结对工程建设,做好本地区镇企对接统筹协调。”“各地企业联合会、企业家协会要充分发挥社会组织的作用,动员和组织本地企业与特色小(城)镇结对,以市场为导向,以产城融合为目标,把企业转型升级与特色小(城)镇建设有机结合起来。”
 
《中国房地产金融》记者查阅公开信息了解到,部分地方政府展开了对接工作。如在江苏特色小镇第二次创建工作推进会暨银镇对接会上,江苏省发展改革委和国家开发行江苏分行、省国信集团签署战略合作,总规模1000亿元的江苏特色小镇发展基金落地。5家商业银行与22个小镇签署了556亿元的融资项目。重庆市组织召开“千企千镇工程”进重庆—重庆市特色小镇(街区)政银企对接会,搭建政银企交流平台,沟通特色小镇建设供需各方,开拓企业成长空间,畅通资金流通渠道,实现政银企的互利共赢。
 
近年来,地方政府也通过PPP模式((Public-PrivatePartnership)来吸引社会资本。财政部政府和社会资本合作中心PPP项目管理库数据显示,经过清库“体检”之后,7771个入库项目中,特色小镇PPP项目大大缩水,仅有36个。而在2017年年底,这个数字还是321个。
 
 
从分布范围上来看,特色小镇PPP项目主要分布在山东省、新疆维吾尔自治区、江西省、湖南省、云南省等,总投资大部分在50亿元以下,仅有3个项目总投资在50亿元以上。其中山东省济宁市泗水县泗河源头幸福健康特色小镇PPP项目总投资规模达93亿元。运营模式方面,BOT运作方式占主导地位。目前特色小镇PPP项目处于准备阶段的项目为5个,采购阶段10个,执行阶段21个。所属行业上,城镇综合开发占主导地位,其次是旅游。
 
值得关注的是,PPP模式在受到各方追逐的同时,弊端也逐渐显露出来。国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎在接受媒体采访时曾表示,特色小镇建设可以吸纳很多投资主体在不同环节参与,PPP只是一种形式,“第一,并不是所有的项目都适合搞PPP;第二,特色小镇相对来说面积较小,在社会资本介入之后,是否能提供源源不断的收益,导致其存续时间存在不确定性,这就为PPP介入特色小镇带来了一些问号。”
 
另一方面,特色小镇PPP项目实施的过程中,地方政府财政承受能力也是风险因素之一。财政部规定地方PPP项目占一般公共预算支出比例不得超10%,以100亿元的财政支出来计算,PPP项目总额不得超过10亿元。但现实情况是,县级政府连10个亿补贴都不一定有,却涉及几百亿元的PPP项目建设。可见,如何创新运用好PPP模式也成为特色小镇的建设难题之一。
 
学规范、学典型
 
政策利好之下,特色小镇迎来发展高峰期。易居企业集团CEO丁祖昱曾在公开演讲中提及,2017年底,通过克而瑞大数据跟踪的小镇总量达两千余个。据了解,这其中包括住建部全国特色小镇,体育总局、国家林业局等其他部委各自垂直领域小镇,省级行政单位公布的省级特色小镇,以及诸多企业主导操作的小镇项目。
 
按照住建部、国家发改委、财政部在《关于开展特色小城镇培育工作的通知》中的要求,在全国范围内开展特色小城镇培育工作,到2020年争取培育1000个左右各具特色、富有活力的特色小镇;若以克而瑞公布的数据来计算,各地仅用了一年时间就超额完成。更有意思的是,即便不参照克而瑞公布的数据,以全国31个省(直辖市、自治区)特色小镇产业规划来计算,到2020年特色小镇总计建设2468个左右,远超三部委最初规划。
 
究竟是谁在为特色小镇“添柴加火”?据悉,房地产行业的龙头公司如万科、碧桂园、绿地、绿城集团等均涉及特色小镇市场,上市公寓参与特色小镇建设的项目也在接二连三落地。如华谊兄弟、莱茵体育、山水文园依托企业自身IP优势,跨界进行特色小镇开发。
 
毋庸置疑的是,“雄心”背后,特色小镇的发展正在逐渐被“勒紧缰绳”。2017年3月住建部召开的全国特色小镇培训会上,针对小城镇建设中的问题提出了10项基本要求,包括“扭转重城轻镇观念”、“避免一哄而上的建设”、“防止产业发展跟风”、“避免千镇一面”等。在对第二批全国特色小镇推荐工作的要求上,相比对产业的要求更加严格,要求申报主体已经实施并储备一批质量高、带动效应强的产业项目;对以房地产为单一产业,打着特色小镇名义搞圈地开发的建制镇做出了明令禁止;强调了规划的重要性,要求规划定位准确、目标可行、规模适宜、管控有效等。
 
《中国房地产金融》注意到,不少地方政府在制度设计上虽然也提到了对特色小镇的“考核”,但淘汰机制并不明显;更多时候将焦点集中在建设任务是否达标,对“特色”二字乃至背后运作的企业却鲜有要求。
 
在这方面,做得较好的是浙江省。早在2016年6月首批特色小镇年度考核之际,浙江省就有“创建对象投资不少于15亿元,其中信息经济、旅游、金融、历史经典产业特色小镇不低于10亿元”的规定;除此以外,特色产业投资还要达到60%以上。换而言之,特色小镇在“特色投入”比例方面做得不好,“徒有虚名”,“百镇一面”,就会大大影响比分。据了解奉化滨海养生小镇在首次评比中就被罚下场,该特色小镇2015年度完成固定资产投资为0,其他考核标准上的表现几乎也都是空白。
 
 
特色小镇首批名单推出两周年前夕,发改委9月28日最新发文进一步明确,改“命名制”为“创建达标制”,明确典型特色小镇设立条件,进一步规范特色小镇的用地规划要求,明确特色小镇的产业定位、细分产业差异化,不走“模式雷同”、学习先进典型小镇等,特色小镇发展之路迎来升级篇,这也为行业发展指明新的方向。

 

 

 

 

 

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