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中国人口缩减背景下的城镇化

来源:中国房地产金融作者:李珍 时间 : 2021-02-08 14:59
“十四五”时期中国的人口增长与结构变化,在城镇化加速的背景下,会迎来怎样的挑战?

改革开放以来,我国对城镇化的重视程度不断提高,中国城市化率从1990年的26.44%上升到2019年的60.60%。

日前,《求是》杂志刊登国家领导人文章《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》,文章指出,产业和人口向优势区域集中是客观经济规律,但城市单体规模不能无限扩张,大城市要合理控制人口密度。要因地制宜推进城市空间布局形态多元化。

东部等人口密集地区,要优化城市群内部空间结构,合理控制大城市规模;中西部有条件的省区,要有意识地培育多个中心城市,避免“一市独大”的弊端。要选择一批条件好的县城重点发展,加强政策引导,使之成为扩大内需的重要支撑点随着我国新型城镇化进程的加快,人口与城镇化如何平衡发展,新发展时期的人口变化如何应对当下挑战?

2020年12月,在复旦大学人口所主办的第四届“人口变动与城乡发展”高端论坛上,来自全国人口与城镇化方面的专家学者,围绕中国人口发展趋势与城镇化进程的话题展开讨论。

人口缩减是长期趋势

人口是一个国家和社会存在发展的重要基础,因此人口问题始终是人们关注的重点。随着时代的变迁,中国正迈入老龄化社会,生育率低、人口结构老化已成未来发展的重大隐患。这些现象会对我国未来人口的变化产生哪些影响?在新的人口环境和发展背景下需要重新考量。2019年,在中国14亿的人口中,城镇常住人口84843万人,比2018年末增加1706万人,乡村常住人口55162万人,比2018年减少1239万人;城镇常住人口占总人口比重(常住人口城镇化率)为60.60%,比2018年末提高1.02个百分点。

城镇化在加速提升的背后,人口数量增长开始显现乏力。2016年全面放开二胎之后,新生人口增长并没有出现大幅的增长,据国家统计局数据,2017年至2019年新生人口分别为:1723万人、1523万人、1465万人,生育率分别是1.58、1.495和1.47。其中,2019年我国出生人口比2018年少出生58万人,出生率仅为10.48‰,比2018年下降0.46‰,与此同时,10.48‰的出生率也是我国2000年以来出现的最低数值。

学界的研究证明,生育率低于1.5,便会跌进低生育陷阱,如果不大力鼓励生育,生育率很难再回升到1.5以上。

与此同时,中国老龄化速度加快。2019年底,已有60岁及以上老年人口2.54亿,预计2025年将突破3亿,2033年将突破4亿,2053年将达到4.87亿的峰值。联合国的预测显示,2025年左右我国人口年龄结构发生逆转,即65岁老年人口比例首次超过少年儿童人口比例,形成倒金字塔,而且这种变化有加速之势。老龄化社会的加速,进一步加剧人口总量的缩减。

中国人口总量缩减以后,人口的空间分布会如何变化?上海市社会科学院经济研究所研究员、原常务副会长左学金表示,未来会有三类地区出现人口总量缩减,包括偏远地区缺乏非农产业发展机会的村落与乡镇、转型困难的资源枯竭型城市、缺乏自身产业支撑且远离中心城市的城镇化地区等。

恒大研究院近期的一份报告也印证了这一点,人口向都市圈和城市群集中。2000-2019年,33个都市圈土地面积仅占全国16.2%,其常住人口合计占比由47.8%提升至51.7%、GDP合计占比由63.2%提升至65.7%,人口、经济进一步向都市圈集聚。

同时也出现分化现象,近4年人口年均净流入超10万的都市圈有10个,但是也有净流出的都市圈如哈尔滨、长吉、乌鲁木齐都市圈。

在此背景下,政策应该如何考虑?左学金认为,人口缩减是长期趋势。但是人口缩减的同时,人口与经济活动的集聚也是必然趋势。从经济学来说出出现几个问题。一是规模优势。把生态活动集中在大产业、大企业,会降低产品的成本。二是集聚也会带来外部经济,包括产业配套能力及范围经济。在同一个地区,上下游产业配套比较好,它会带来一些经济效益。

左学金认为,人口缩减将是我国人口变动的长期趋势,制定人口迁移流动政策、土地政策和空间政策都应顺应这一趋势。重要城市群的规划建设要坚持“沿海、沿江、沿线”的“三沿”发展战略,避免在人口缩减地区进行过度开发和建设。要进一步消除人口和劳动力自由流动的障碍,通过流动来接近发展机会,缩小地区之间人均收入差距。

十四五”城镇化率将达65.5%

8月17日,中国社会科学院发布的《中国农村发展报告2020》中指出,“十四五”时期,中国农村发展形势将呈现出新的特点。预计到2025年,中国城镇化率将达到65.5%,保守估计新增农村转移人口8000万人以上;农业就业人员比重将下降到20%左右;乡村60岁以上人口比例将达到25.3%,约为1.24亿人。

上海市社会科学学院经济研究所研究员、山西社科院原副院长,梁中堂表示,国外的城镇化是自由市场波动的城镇化,中国早期的城镇化,以1990年代作为节点,是在计划领域内进行的城镇化,1990年代以后在一定程度上由经济进行调节。从对常住人口的统计看,统计包括农民工和城市居民,其中每年有三亿农民工统计到城镇人口当中,然而这三亿农民工却不是城市居民。城市居民是回不到农村的,而农民工最后还是会回到农村的,这是中国特有的一种状况。

“我们需要重新检讨人口城镇化过程,市场化改革任重道远,还有许多必须做的事情。”梁中堂认为,按照十九届五中全会的目标,在2035年基本实现社会主义现代化,这个标准我们现在的起点更低,西方国家已经走到几百年,而我们才刚起步,在制度层面上要做的事情可能更多。

从中国与发达国家的城镇化率对比来看,中国自然资源学会监事长、中国发展研究基金会理事林家彬教授,从中国与日本人口发展做出了解读。林家彬表示,日本跟中国有一定的相似度,都经历了后方追赶的阶段,从人口密度角度看,日本和中国的情况也更接近,但是两国也存在着不同之处。

第一,  城市化进程是否顺利来自劳动力的变迁。1954-1975年,是日本城市化水平大幅提升的21年,这一时期,日本政府通过各种政策让劳动力能够有效进入城市。而中国在城市化进程中出现了独有的农民工,2003年调查数据显示,制造业工人的68.2%、建筑业工人的79.8%是农民工,常住人口城市化率与户籍人口城市化率有巨大差距,2013年常住人口城市化率53.7%,户籍人口城市化率34.9%。第二,土地财政的问题。中国2010年全国土地出让金收入达到29110亿元,相当于当年地方一般预算收入的71.7%。第三,劳动关系的稳定与否。日本曾经以“终身雇佣”为特征,中国农民工很少能在同一家企业连续工作两年以上,共青团浙江省委2011年的一项调查结果显示,新生代农民工平均每人每年换工作0.45次。

 “总体看,中国与日本城市化进程有些差异,根本缘于农民工和农民群体三个方面的权利缺失。”林家彬表示,农民工进城以后,作为城镇居民的权利缺失了,同时作为农村土地、宅基地的拥有者,缺乏相应财产处置的权利,进入城市以后作为劳动者,并没有与雇主签订稳定的劳动关系合同,丧失了劳动者的一些权利。

中国人民大学教授,经济学院党委书记、院长刘守英亦认为,中国城镇化最大的问题之一是农民工的权利缺失。目前农民工最大特征是农二代和农一代不同,农一代是无可奈何地回村,农二代是不回村,并且具有不可逆性。中国当前农民工的进城群体在政治经济和社会上,与农一代城乡关系、观念对权利诉求发生巨大变化。

刘守英对此有三点建议:一是,“十四五”期间城市权利的开放与农村的开放。二是,解决中国城乡关系,明确城市和乡村融合的重点,核心是在整个城乡融合过程中,农民城市权利是整个城乡融合第一重点。三是,在城市权利开放的过程和城乡融合的前提下,中国的农业一定要发生一场革命。农业占GDP的份额接近6%,但是农业就业的份额还有25%~28%。这个反差说明中国农业的要素结构局部合理,土地、资本、劳动、技术这些要素之间的重组发生困难,因此“十四五”期间应不断通过政策和制度改革来推动农业要素重组。这些要素重组带来整个中国农业土地回报的上升、劳动生产力的提高并进一步推动农业产业革命。

2020年10月26日至29日,第十九届中央委员会第五次全体会议在京举行,审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。《建议》第十一部分提出“坚持优化国土空间布局,推进区域协调发展和新型城镇化取得新成效”,并“建设以人为核心的新型城镇化,统筹城市规划、建设和管理,合理确定城市规模、人口密度、空间结构,促进大中城市和小城镇协调发展”。

“十四五”末我国的城镇化率到底会达到多少?国家发展改革委宏观经济研究室副主任、副研究员金瑞庭表示,预测到2025年末,我国的城镇化率将会达到65.5%。

“未来五年,影响我国城镇化率增长的因素主要来自三个方面。”金瑞庭指出,“人口的自然增长、迁移人口的增长,以及城乡划分的变化对城镇人口的影响。”

金瑞庭测算,“十四五”时期人口自然增长对城镇化率贡献为0.2%,自然增长的人口大概年均350万人,人口自然增长并不能成为城镇化率提高的长期动能,这是因为“十四五”时期城镇育龄妇女比重正在下降或者减少,从“十三五”时期的27%下降到“十四五”时期的23%。

城乡划分是过去十年间城镇人口增长的一大动力,2010年至2017年,城乡划分范围调整带来的新增城镇人口年均813万人。未来五年城乡划分新增城镇人口每年320万人左右,城乡划分对城镇化率贡献0.18%。

金瑞庭指出,城市快速扩张的时代已经过去,通过人为的城乡划分,推动与农村差别不大的周边,纳入城镇户籍的现象,未来五年会进一步减少。“通过城乡划分调整带来行政人口的增长情况,‘十四五’期间不大会存在。”金瑞庭表示,未来城镇化率提升最大的人口变量来自迁移人口,这其中包括进城的农民工,农民工所携带的非农工、非劳动年龄的眷属,普通高职的农村新生,以及农村入伍人员。上述四方面的人口变化合计对城镇化率贡献0.34%。

金瑞庭指出,按照上述三方面的人口增长贡献度,“十四五”时期我国城镇化率的年均增速应该是保持在0.72%上下,“十四五”时期年均新增城镇人口大概达到1245万人。

“下一步如何做好工作?不仅国家层面需要关注,也需要社会各界共同关心,为大学生提供就业的问题,为农业转移的人口解决现实问题,包括户籍改革、住房保障、随迁子女教育等一系列问题。”金瑞庭说。

 

 

 

 

 

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