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全球住房金融制度与模式比较

来源:中国房地产金融作者:立夏时间 : 2021-09-24 09:06
汲取国际经验教训,为中国住房制度改革和长效机制建设提供镜鉴,以促进房地产市场平稳健康发展。

全球各经济体住房金融市场的表现差异极大,原因是住房制度决定了房地产市场表现。住房制度作为房地产市场的基因,具有决定性、基础性、稳定性和选择性四大特征。比较典型的如以美国“两房一美”为代表的住房金融模式、德国住房储蓄银行模式、新加坡建立综合公积金的思路、日本公共住房银行模式。深入研究其住房金融制度,透视房地产运行基本规律,破译房地产的进化密码,以及背后土地、金融、税收等制度的深层次逻辑,为中国住房金融市场发展提供有力参考。同时,汲取国际经验教训,为中国住房制度改革和长效机制建设提供镜鉴,以促进房地产市场平稳健康发展。

美国:住房抵押贷款模式

美国住房金融市场,在上世纪30年代经济危机之后,通过各种联邦立法设立专门机构、设立最低住房标准等;鼓励居民用抵押贷款方式购房、建房,并对买房者提供各种优惠。美国政府把调节住房市场的重点放在稳定和支持住房信贷系统上,并在全美形成了国家调节住房抵押信贷系统的机制。

美国住房金融体系是以美国联邦住房贷款银行体系为核心,美国联邦住房管理局和美国联邦住房贷款银行委员会为主要管理者的政策性金融体系。美国住房金融体系既充分发挥了商业性金融机构作用,也体现了很强的政府意志。

当前美国住房金融体系的机构设置和运行模式中,居民家庭、抵押贷款发放机构、政府支持企业、投资者、保险和担保机构是该体系的五大行为主体,联邦住房金融委员会和联邦住房企业监管办公室是两级市场的政府监管主体。

住房金融一级市场的行为主体,包括贷款购房人、抵押贷款发放机构和一级市场保险机构。商业银行、储贷协会、互助储蓄银行等金融机构与购房人签订抵押贷款借款合同,金融机构发放住房抵押贷款,购房人按约定逐期还本付息。

住房金融二级市场的行为主体,包括抵押贷款发放机构、政府支持企业、二级市场担保机构和投资者,其运作机制实际上就是住房抵押贷款证券化的过程,并通过住房抵押贷款证券化分散了贷款发放机构的信用风险和市场风险,提高了住房金融一级市场的流动性。政府全国抵押协会在这个过程中对联邦住房管理局/退伍军人管理局抵押贷款证券化产品提供担保。

为促进住房金融市场的平稳运行和公共住房政策目标的实现,美国政府专门设立了联邦住房金融委员会和联邦住房企业监管办公室,分别负责一级市场和二级市场的监管。

从美国住房金融体系中的公共住房政策来看,一级市场中,美国住房抵押贷款发放机构广义上包括储蓄类金融机构(如互助储蓄银行、储贷协会和商业银行)和非存款金融机构(如抵押银行、人寿保险公司和各种投资基金)。其中商业银行主要服务于高利润、低风险的高收入阶层,而储蓄机构服务低收入阶层的存贷领域,发挥着拾遗补缺的作用,并得到了联邦政府的政策优惠和扶植,联邦住房管理局和退伍军人管理局,承担着为中低收入家庭购房贷款提供保险和担保的责任。

二级市场中,联邦全国抵押协会和联邦住房贷款抵押公司作为政府支持企业,其公共住房政策目标都是为了促进二级市场发展,使居民家庭能方便地从抵押贷款发放机构获得更便宜的抵押贷款。政府全国抵押协会则行使了为联邦住房管理局和退伍军人管理局抵押贷款证券化提供担保的职责。

此外,美国各联邦政府在税收、金融、法律等多个层面、多个领域中的政策都体现出强烈的公共政策目标,住房金融体系尤其如此。美国政府通过抵押贷款担保、首付款支持、利息补贴等手段,给予中低收入家庭直接的金融扶持。二级市场上的监管政策也明显倾向于低收入群体。

德国:住宅储蓄模式

德国长期坚持租房为主、购房为辅。截至2020年,德国居民自有住房率仅为43%,租赁住房则占57%。确定租赁住房为主的“国策”,从根本上弱化了房地产市场与金融体系的相互关系,杜绝了两者之间相互加强的恶性循环。

最新出版的《金融的谜题:德国金融体系比较研究》对德国的住房金融体系做了精练的概括,来解释德国住房金融政策的特色。即:以审慎的住房金融制度对住房金融市场进行有效控制;固定利率主导,较好地隔离了货币政策变动对房地产市场的扰动;基于MLV(抵押贷款价值)方法进行抵押物价值评估、审慎的再融资制度设计、低贷款价值比以及以MLV为基准计算贷款价值比,可以避免金融与房地产市场顺周期性叠加,阻断房价上涨与房贷扩张的螺旋式循环。

从购房角度来看,德国实施的住房储蓄银行运作模式,即居民自愿通过契约合同储蓄来获得住房贷款资金的模式,贷款数额与存款数额挂钩。该制度起源于18世纪后期的英国,但之后在德国发展最为完善,并成为世界各国借鉴住房储蓄制度的典范。这一制度通过有机融合政府作用与市场机制,在满足中低收入群体住房需求、保持国内住房市场整体稳定、防范金融风险等政策目标方面都发挥了良好功用,较好地实现了民生保障与产业发展之间的良性互动。

截至2020年4月,德国共有19家住房储蓄银行,其中公营住房储蓄银行共有8家,由银行所属的州政府进行组建,相关法律规范也由各州自行颁布,业务范围往往限定于本州或周边范围;私营住房储蓄银行共有11家,经营形式采用股份公司制,业务则延伸至全国范围。

德国住房储蓄银行按照其独特的储蓄信贷机制运行,一般包含四个主要阶段,第一是合同签订阶段,购房者与住房储蓄银行对合同金额、存贷款利率、还款方式等条款内容进行确定;第二是存款阶段,购房者根据合同约定完成一定数量的存款义务,一般为合同贷款总额的40%-50%,同时达到规定的最低存款年限;第三是配贷阶段,在购房者存款达到最低存款额,并达到银行相关评价指标时,住房储蓄银行根据储户评价值的排序向购房者发放贷款,资金来源于储户自身的存款、存款利息、还款和政府奖励补贴;第四是贷款归还阶段,储户在支取贷款后,需根据合同中约定的利率水平、还款年限、还款金额等内容来归还贷款。

德国住房储蓄银行具有四大特点:一是自愿储蓄,政府奖励。任何居民都可通过这一互助形式来达到自助目的,储户参与门槛较低;政府根据储户的存款金额和参与年限来提供相应奖励,进而引导储户自有资金进入体系,为中低收入群体的住房需求提供一定保障。二是先存后贷,以存定贷。住房储蓄银行将储蓄与贷款两个过程进行联结,储户通过存款不断积累自身信用以获得贷款资格,在储蓄达到足够的信用保障程度时,银行才会进行相应水平配贷。三是低存低贷,利率稳定。住房储蓄银行通过储

户的共同储蓄来改善参与群体的整体社会福利,体现了互助合作精神,其施行低于商业银行的存贷款利率也正体现了这一精神。四是专款专用,封闭运行。只有参与储蓄的储户才能获得贷款,同时资金也只能用于住房类消费。同时,在正常市场条件下,资金的开放性和逐利性往往会使得资金流向高收入阶层,而在住房储蓄银行制度下,储户获得贷款的机会是均等的,这为中低收入群体获得稳定资金来源提供了机会。

新加坡:强制住房储蓄模式

新加坡是强制住房储蓄模式,该模式是政府将居民工资性收入强制进行住房储蓄,大规模归集住房贷款资金的一种模式,典型的例子就是存缴公积金,购房者可以享受比市场贷款利率低的优惠贷款,贷款额度与存款所挂钩。

新加坡中央公积金制度的发展历程可划分为三个主要发展阶段。

第一阶段为制度筹备阶段(1950-1955年)。1950年,中央公积金制度的想法由两名立法议员首次提出,1953年12月11日,《中央公积金条例》正式颁布,此后专门负责基金管理的中央公积金局于1955年7月1日成立,这也标志着新加坡中央公积金制度开始正式运行。

第二阶段为单一功能阶段(1955-1965年)。在此阶段,新加坡大部分民众生活条件较差,特别是居住环境较为恶劣,但此时新加坡政局动荡,当局施政重点在于梳理各方面复杂关系,目的是为了维护新加坡劳工和受薪者的保险制度和维持社会整体稳定,具体的管理部门是中央公积金局。中央公积金制度仍然在原有单一养老保障功能下运行,而这一阶段的主要特点即在于公积金只能用于退休养老用途。

第三阶段为扩展完善阶段(1965年至今)。1965年新加坡独立后,新政府开始加强探索中央公积金制度的更广泛功能,以满足不限于退休保障的其他社会需求。例如在住房保障方面,政府于1968年推出“公共住房计划”,允许公积金会员在不花费自己工资情况下,通过使用公积金储蓄来支付享有补贴的组屋抵押贷款,这在较大程度上增强了民众对住房的负担能力。这一政策在客观上拓宽了中央公积金制度的功能,将其从单一的养老保障拓展为包含养老保障、住房保障等多项内容的综合性社会保障体系。私人住宅房地产计划于1981年推出,允许公积金成员使用公积金一般账户的部分余额来购买私人住宅。

中央公积金局是新加坡政府专门设立的住房金融机构,统一管理新加坡全国的公积金业务,包括公积金的归集、管理、运用和偿还。虽然是政府建立的部门,但却独立于财政部门之外,并且接受总审计署的监督。中央公积金局通过大量购买政府债券,使得政府有充足的资金补贴和修建公共住房,并以低价出租或出售给中低收入者。对于收入较高者,允许其动用公积金购买商品房。

新加坡的公积金缴纳方式为,雇主和雇员各承担一部分,由雇主按照雇员月工资的一定比例向中央公积金管理局缴纳,其中雇员负担的部分在雇员工资中扣除。缴纳的比例实行动态调整,既较好地适应社会经济变化的需要,又对经济起到刺激或抑制的作用。

新加坡政府通过该种非市场化成交机制促进长期房价平稳,2016年居民住房自有率已达到90.9%,在国际上处于领先水平。供给层面,政府提供公共组屋及私人住宅多种供应类型以满足不同阶层需求,其中仅新加坡公民才有资格向政府申请购买新组屋,永久居民只能从组屋转售市场中购买二手组屋,私人住宅则主要针对高收入人群及外国人。

金融支持方面,新加坡中央公积金制度不仅支撑了新加坡公共组屋规划建设,还为新加坡人购房提供了资金来源,是一种集中管理和强制性管理程度都很高的社会保障制度。此外,建屋发展局为符合条件的新加坡公民提供长期低息优惠贷款进一步保障了购房资金来源。新加坡建屋发展局与中央公积金局支撑了新加坡公共组屋规划,同时扮演着组屋开发商和贷款提供者的角色,依靠政府的强执行力以及公平的分配体系,使得新加坡成为一个“居者有其屋”的国家。

日本:公共住房银行模式

公共住房银行模式最根本的出发点在于降低住房成本负担、解决低收入家庭的住房问题。其资金来源主要是财政资金,同时也通过发行债券、会员募资等形式进行筹资。这类机构一方面需要提供住房担保贷款、商业住房贷款贴息等公共服务,另一方面需要和商业银行有所区分,遵照国家和经济调控政策开展业务。实行这类模式的典型国家有日本(日本住宅金融支持机构)和韩国(韩国国家住宅基金),此外,美国、瑞典、芬兰、挪威等国家均有设立类似的银行。

以日本为例,日本住宅金融支持机构的前身是日本住宅金融公库,由日本政府筹资设立于1905年,其商业化程度很低,政治性色彩很明显。日本政府每年在财政投资计划中事先明确当年的贷款额和贷款户数,住房金融公库以低于政府财政投资借款的利率进行住房贷款,其中的利率差额部分由政府财政补足。

从业务上看,住宅金融公库主要向中、低收入者提供资金支持,为民间开发租赁性住房提供长期低息资金,此外,还涉及城市改造、重建等方面的金融支持。在贷款利率上,1996年,日本政府对符合老龄化需求设计的住宅提供优惠利率,之后,政府新增了对符合耐久性设计的住房以及首次在大城市购房者的贷款利率优惠政策。但是日本政府也对这些优惠措施做出了一些限制,例如只有贷款的前10年可以享受这类优惠,又例如只有住房面积在175平方米以下才可享受这类优惠。

2000年后日本对政府附属机构进行改革,2007年,日本住宅金融支持机构成立,正式取代了住房金融公库,其职能转变为从事住房抵押贷款证券化的公司。从效果上看,该机构成立以来,日本利用其提供的政策性住房性贷款占到日本公共住房资金利用的70%以上,成功地发挥了政府经济调节住房供给的作用。根据日本住宅金融支持机构2019年的披露报告,近年来该机构提供的长期贷款利率在1.1%—1.2%,而同期日本城市银行的变动型房贷中间利率一直保持在2.48%。此外,数据显示日本住宅金融支持机构长期占据日本25%—35%的住房贷款市场,是份额最大的住房金融机构。

 

 

 

 

 

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