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寻找本轮房地产调控的退出路径

来源:中国房地产金融作者:陆挺 野村证券中国首席经济学家时间 : 2022-02-28 15:06
在经历了数轮房地产调控之后,在当下这个特殊时刻,我们应该从长考虑如何以市场和公共保障并举的思路来推进中国城市化和住房制度改革。

当前经济面临下行的风险,与其最后被动放松甚至再度刺激房地产行业,还不如在坚持“房住不炒”的基本原则下,以供给侧改革的思路,市场和公共保障并举,让房地产行业软着陆并实现住有所居的目标。短期内,央行和其他金融监管部门要高度关注因为房地产行业下行所带来的金融风险,不能让恐慌过度蔓延。若恐慌在金融系统过度加剧,会给经济和社会带来不必要的成本,也会使得一些原来规划好的长期战略被搁浅。因此,出台政策鼓励银行维持开发贷和按揭贷款的合理增长和避免无序抽贷断贷是当务之急。支持优质国有和民营房企在债券市场上持续融资,适当鼓励金融机构买入优质房企债券仍不失为在短期内的务实做法。另一方面,一部分家庭若因为疫情反复和经济下行等原因,在按揭贷款的还贷付息方面可能会面对更大的困难,央行和金融监管部门也应及时介入纾困。但要从更长远角度去保障经济增长,推动中国城市住房的有效供给和需求,做到“住有所居”,我认为以下几点值得考虑:

一是城市的住宅、商业和公共建设用地的供给数量应该和就业、户籍人口或者参加社保人数等指标紧密挂钩。考虑到城市的规模效应,挂钩的模式可适当向中心城市和城市群倾斜,加大这些城市的住宅用地供应。中国人口在进一步向大城市集中,这是客观的不可逆转的趋势。未来中国的城市住宅需求的区域分化必然加大,哪里有稳定的工作机会,哪里就有更多的住房需求,而非像过去那样全国遍地开花。因此这样的政策能够保证大城市的住宅和配套设施用地跟得上人口迁移的需求,符合中国城市化的方向。这个政策也能促进城市之间在争夺人口和土地资源方面的有序良性竞争。

二是除了土地指标之外,中央政府的转移支付也应该适度向户籍人口数量增加较快的城市倾斜,以此来鼓励城市开放户籍,尤其是向没有受过高等教育的农民工家庭开放户籍。这些转移支付可进而用来帮助农民工落户,尤其是用来购置其农村宅基地使用权。为实现共同富裕,中央政府除了通过直接补贴来鼓励大城市吸纳农民工之外,还可设立专项基金来鼓励这些城市兴办农民工子弟学校。在我看来,避免出现大量留守儿童,让农民工子弟跟随父母居住,在父母就业地上学是最有效的共同富裕政策之一。

三是在明确增加热点城市住宅用地供应的前提下,以及在明确给出逐步征收房产税的预期之下,可考虑逐步分阶段合理放松这些城市的商品房限价,让市场来调节商品房的供需。控制房价的最终有效办法是增加供给而非直接限价。限价政策在特定阶段有其合理之处,但总的来说扭曲了市场供需,降低了住房建设质量,让有些地方的一二手住房市场出现巨大价差,导致整个社会消耗大量资源去寻租。一个更为合理的方案是因地制宜制定商品房用地和保障房新增用地的比例,让市场充分反映商品房的价格和相关的土地价格,但地方政府必须从商品房土地转让的收益中提取一定比例的资金投入保障房建设。这样既能让市场机制很好地发挥作用,又能给地方政府提供一笔保障房基金,有助于实现共同富裕。在放松限价的基础之上,限购限售政策也可在一定区间内逐步小幅放松,尤其是设计相关政策鼓励现有城市居民向农民工和新毕业大学生出售二手房。政府在按揭贷款方面仍可保持较谨慎的政策,从而防止房地产泡沫,防止信贷资源过度流向房产交易。

四是在住房购置政策上,适度向落户农民工和新毕业大学生倾斜。监管机构可为特定人群降低首付比例,降低各类相关税费,鼓励银行给予特别贷款额度,政府可以阶段性贴息。鼓励特定人群购置二手住房,给予在相关税费政策上较大的优惠。对某些个人住房贷款超过集中度的银行,若向这些人群发放房贷,可适度延长执行“银行业金融机构房地产贷款集中管理制度”的缓冲期。

五是切实做好保障房的规划和建设。中央政府做好保障房建设用地和部分资金的分配。保障房建设的用地指标尽量向人口流入较多的中心城市和城市群倾斜。同商品房住宅用地指标一样,保障房用地指标和新增就业、户籍和常住人口等指标挂钩。保障房建设用地也可和商品房用地紧密捆绑,从而提高地方政府建设保障房的积极性。2015 年开始央行通过抵押补充贷款(PSL)向各地方政府尤其是低线城市的政府发放了总额达 3.6 万亿元的货币化棚改贷款,目前这笔贷款余额已经下降到 2.8 万亿元。为避免因偿还PSL 而造成的央行缩表,今后几年中央政府可发行用于保障房建设的特别国债,根据城市实际建成区户籍人口、个人所得税或社保缴纳人口的增加来分配资金,适度向人口流入的大城市倾斜,以此来撬动户籍制度改革、保障房投资和城市基建投资。中央政府可以用这笔资金,以一定比例去配套地方政府的保障房建设投资,从而提高地方政府建设保障房的积极性。保障房方面,有些国家有宝贵的经验和教训。新加坡在保障房方面应该是全球做得最好的国家之一,尽管国情不同,但有很多值得我国借鉴的地方。

六是在自愿的基础之上,推进农村土地制度改革,尤其是宅基地改革。赋予农民在宅基地方面的高度自主权,农民工若在城市落户,可仍保留在农村的宅基地产权,但也有一定的权利处置自己在家乡的宅基地,尤其是用宅基地复耕,并向所落户城市转让因为复耕而获得的用地指标。这种做法可以大幅提升宅基地的价值,给符合在城市落户标准的农民工在落户时提供一份原始的财产。同时在不减少全国耕地的前提下,为城市扩张提供土地。宅基地指标的交易最好能做到全国范围,这样有助于资源在全国范围内合理配置。

有关这个问题,我们认为习近平总书记在 2019 年 12 月《求是》上的文章也有精辟的论述:“要完善土地、户籍、转移支付等配套政策,提高城市群承载能力,促进迁移人口稳定落户”;“全面放宽城市落户条件,完善配套政策,打破阻碍劳动力流动的不合理壁垒,促进人力资源优化配置”;“发挥比较优势。经济发展条件好的地区要承载更多产业和人口,发挥价值创造作用”。在土地方面,要加快改革土地管理制度,建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜。在国土空间规划、农村土地确权颁证基本完成的前提下,城乡建设用地供应指标使用应更多由省级政府统筹负责。要使优势地区有更大发展空间”。我们认为这些政策若能得到真正推行,房地产行业有着很大的发展空间,中国整体资本回报率能得以提升,金融风险能得到控制,潜在经济增速能减缓下行趋势,维持较高增长水平。之前国务院试点将永久基本农田转为建设用地和土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准,应该是朝此方向又迈进了一步。

在经历了数轮房地产调控之后,在当下这个特殊时刻,我们应该从长考虑如何以市场和公共保障并举的思路来推进中国城市化和住房制度改革。我们认为这中间农村宅基地的改革和以中心城市为主导的城市化战略是未来房地产政策的关键一环。有人担心宅基地改革(进一步来讲农户耕地改革)会导致大规模的耕地兼并从而导致社会的不稳定,并以历史上的教训警示大家。我觉得我们固然要对过于集中的土地所有权保持警惕,但世界已经发生了天翻地覆的变化,古代农耕社会农业占绝对主导地位,土地几乎就是生产资料的全部;今天的中国已经是工业大国,农业只占 GDP的 7%,而且比重还在不断下降。又有人警告一旦农民移居城市后失去土地,若遇到经济危机失业,就会失去生活保障。我觉得这是没有道理的。首先,现有体制下,新一代的农民工已经大都无任何农业经验。指望他们在经济危机时回乡并快速掌握农业技术是不切实际的。第二,中国的社保体系,尤其是城市社保体系毕竟在过去十年间取得了长足的进步。如果政策的设计是让一部分较为富裕或具备较高收入能力的农民工以宅基地复耕为条件,从政府获取一定的补偿支付,加上他们自己的积蓄购房来获得城市户籍,那么我们又何必担心这些真正进城农民工的社保呢?实际上,现在最大的社会风险就是那些既缺乏农业耕种经验又没有城市户籍的新一代农民工,最大的浪费就是外出农民工在家乡农村乡镇县城而非在其实际工作居住地置业。解决他们社保问题的出路恰恰在于用他们的农村土地权利来置换城市户籍和房产。成功的农村土改必将释放巨大的潜能,从而维持中国经济较高的增长水平并促进社会和谐。

 

 

 

 

 

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