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租购住房“基本公共服务均等化”, 核心问题是什么?

来源:中国房地产金融作者:文 / 黄卉 贝壳研究院研究专家时间 : 2022-03-26 21:27
随着户籍制度的不断改革,就业、医疗、文化体育等方面的服务都不会存在差异,租购住房中的公共服务的核心差异在于子女义务教育权利。

改革开放以来,我国经历了快速的城镇化发展过程。1978 - 2018 年,城镇常住人口从 1.7 亿人增加到 8.3 亿人,城镇化率从 17.9% 提升到 63.9%。城镇化的快速推进,吸纳了大量农村劳动力转移就业,提高了城乡生产要素配置效率,推动了国民经济持续快速发展,带来了社会结构深刻变革,促进了城乡居民生活水平全面提升。

在城镇化快速发展过程中,大量农业转移人口面临市民化融入和基本公共服务保障的问题。为此,国家发展改革委等部门联合印发《“十四五”公共服务规划》( 以下简称《规划》),提出“推进基本公共服务均等化”及“扩大普惠性非基本公共服务供给”,有序推进农业转移人口市民化,推进农业转移人口等群体享有城镇基本公共服务,并扩大普惠性非基本公共服务的供给,促进公民能够公平可及地获得大致均等的基本公共服务。在国新办举行的《规划》新闻发布会上,住房与城乡建设部的相关负责人表示,会进一步完善政策制度,逐步使租购住房在享受公共服务上具有同等权利,实现住有所居的基本公共服务均等化。

一、租购住房中的“基本公共服务”有哪些?

住房租赁的权利包括公平交易权等作为一项服务的权利,以及作为公民的基本权利。“租购同权”中“权” 是指居民享受基本公共服务的各项权利。一般包含子女教育权、公共就业服务、公共卫生等多项权益。这里的租赁既包括公共租赁,也包括私人市场租赁。

我国《宪法》规定的社会经济权利,包括劳动权利,劳动者休息权利,退休人员生活保障权利,因年老、疾病、残疾或丧失劳动能力时从国家和社会获得社会保障与物质帮助的权利;社会文化权利和自由,包括受教育权利,进行科研、文艺创作和其他文化活动的自由。

国家《居住证暂行条例》里对居住证持证人在城市享有的权利、基本公共服务和便利做出了明确规定。居住证持有人在居住地依法享受劳动就业,参加社会保险,缴存、提取和使用住房公积金的权利。县级以上人民政府及其有关部门应当为居住证持有人提供下列基本公共服务:1. 义务教育;2. 基本公共就业服务;3. 基本公共卫生服务和计划生育服务;4. 公共文化体育服务;5. 法律援助和其他法律服务;6. 国家规定的其他基本公共服务。

随着户籍制度的不断改革,就业、医疗、文化体育等方面的服务都不会存在差异,租购住房中的公共服务的核心差异在于子女义务教育权利。户籍对于基本公共卫生服务和计划生育服务的影响已经很小,对于国家规定的五险一金,只有生育险存在户籍的差异。同时各城市针对本地户籍人群会提供补贴,如北京 2019 年发布的《北京市老年人养老服务补贴津贴管理实施办法》,为具有本市户口且符合相应条件的老年人提供老年人养老服务补贴津贴。

对于流动人口而言最大的问题是其子女能否平等享受到公共教育资源。目前从政策角度看,子女受教育权并没有排除租赁家庭,所有家庭子女都公平地享有接受义务教育的机会。但实际上,由于教育资源的稀缺性,一些城市在分配教育资源时往往向本地户籍家庭、有房家庭倾斜,形成了结果不平等。正是由于子女受教育权的重要地位,无论是国办的 39 号文还是率先喊出“租购同权”理念的广州,都在强调赋予符合条件的承租人子女就近入学等公共服务权利。

二、各地的实践与探索

《规划》明确提出加快提升基本公共服务均等化水平,将“稳步实现基本公共服务由常住地供给、覆盖全部常住人口”。《居住证暂行条例》里对居住证持证人在城市享有的权利、基本公共服务和便利做出了明确规定,随着户籍制度的不断改革,就业、医疗、文化体育等方面的服务存在差异较小,核心差异在于子女义务教育权利。因此,基本公共服务上的租购同权的重点在于落户及子女教育。

从各地的经验来看,各地推动租购同权的做法主要分为三方面:一是放宽落户条件,推动积分落户;二是落实居住证管理,将租房行为与获得居住证或户籍关联起来;三是推出居住证或积分入学,各类人群按顺位统筹就近入学。不过在实践中仍然难以实现真正的租购同权,如积分落户和积分入学上,租房和购房居住的积分存在较大差距,或是在按顺位统筹就近入学上,租房家庭子女排在购房家庭子女之后。

一是放宽落户条件,上海、深圳和成都积分落户对租购家庭同等对待。部分城市买房即可落户,但同时也放开了稳定居住就业、外来务工人员以及租房人员落户等方式。武汉、郑州、沈阳、合肥、厦门和肇庆购房可落户,与此同时,郑州、沈阳、合肥和肇庆放开了稳定居住、就业落户条件,其中合肥规定“住房承租人在城区合法稳定就业连续满 2 年,同时按照国家规定参加城镇社会保险达到 1 年”即可落户,其余三个城市落户门槛更低,另外佛山也放开了稳定居住就业落户,年限为 3 年。武汉和厦门则针对购房落户设定了一定的条件,针对租房、稳定就业等尚未有相应的落户政策,但放开了学历落户、毕业生落户及技能落户等方式。现阶段,北京、上海、深圳、成都、广州、武汉、杭州、南京和佛山这九个城市均推出了积分落户政策。其中上海和深圳积分指标与租购房无关,成都则对租购房同等对待,即“申请人拥有合法自有住房或办理租赁登记的住房,连续居住按 5分/年累积计算”。

二是落实居住证管理制度。十八大以来,我国不断推进户籍制度改革,从暂住证转向居住证,赋予居住证更大的公共权利。2015 年国务院发布《居住证暂行条例》后,各城市逐步完善或推出居住证管理政策,并与各项基本公共服务权利挂钩。《条例》中规定:“申领居住证,应当向居住地公安派出所或者受公安机关委托的社区服务机构提交本人居民身份证、本人相片以及居住地住址、就业、就读等证明材料。”其中,居住地住址证明包括房屋租赁合同、房屋产权证明文件、购房合同或者房屋出租人、用人单位、就读学校出具的住宿证明等。

三是推出居住证或积分入学,各类人群按顺位统筹就近入学。北京、上海及全国 12 个试点城市均发布了随迁人员子女入学的政策,以保障其受基本公共教育的权利。在小学招生政策上,各城市均实行人户一致优先原则进行派位,对于本地户籍人户不一致、外地户籍人员子女可以通过办理居住证或按照积分情况由当地教育局统筹安排就近入学。

三、对未来发展的一些思考

未来在租购住房层面,基本公共服务均等化的突破重点是优化公共资源分配方式,尤其在落户及子女教育方面逐步减少区别对待的程度。一是无论是否采用积分落户政策,建议减少租购差距,逐步减弱与购房挂钩的程度;二是优化教育资源的分配方式,加大对实际居住或缴纳社保时长等的衡量;三是出台关于个人房东出租的税收优惠,降低租房家庭的租赁备案难度。

建议可以在以下两方面提供支持:第一在分配排序中采取更加公平的方式,在公共资源有限的情况下,按照对城市的贡献设计分配有限度具有一定的参考性。可借鉴上海、成都的积分方式,逐步弱化对子女受教育机会优先级排序中房屋产权所有人和承租家庭的差异化,排序可通过如等概率抽签、居住距离学校远近、实际居住时间长度、缴纳社保时间长度等其他更合理方式进行。第二,加大基本公共资源的有效配给,平衡区域资源差异。关注租房人群获得义务教育的权利,加大对人口流入城市教育的财政支持。逐步使租购住房在享受公共服务上具有同等权利。

 

 

 

 

 

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